建筑垃圾資源化是解決我國當(dāng)前垃圾圍城現(xiàn)狀行之有效的手段，而在建筑垃圾資源化行業(yè)，特許經(jīng)營權(quán)早有實踐。通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系的PPP模式已經(jīng)成為建筑垃圾資源化項目落地的重要模式?？梢哉f，有了的“特許經(jīng)營”這一最新引擎，既為企業(yè)生存注入了更多的活力，又將極大地推進(jìn)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

　　近年來，我國建筑垃圾資源化行業(yè)在技術(shù)、設(shè)備等方面取得了很大進(jìn)步，但建筑垃圾資源化項目卻難已“落地開花”。在很多專家看來，行業(yè)發(fā)展緩慢、項目落地困難與未能取得特許經(jīng)營權(quán)有很大關(guān)系。

　　通過特許經(jīng)營的方式引導(dǎo)社會資金進(jìn)入到公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，由政府制定政策，使投資能得到合理回報，并通過招投標(biāo)，選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)投資建設(shè)任務(wù)。引導(dǎo)社會資金投入這些領(lǐng)域，既能突破經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展瓶頸，又能拉動投資需求，對穩(wěn)增長發(fā)揮重要作用。

　　建筑垃圾資源化是解決我國當(dāng)前垃圾圍城現(xiàn)狀行之有效的手段，用特許經(jīng)營的方式，政府將項目運行的權(quán)利下放至企業(yè)，能極大程度地調(diào)動企業(yè)和社會資本的積極性，用市場化的手段解決建筑垃圾帶來的困局。

　　與此同時，政府和有關(guān)企業(yè)也應(yīng)在實踐中不斷探索和完善特許經(jīng)營在建筑垃圾資源化行業(yè)的運行方式，保證該制度能充分發(fā)揮其優(yōu)越性，加快建筑垃圾資源化行業(yè)發(fā)展的步伐。

　　基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)

　　特許經(jīng)營權(quán)持續(xù)推進(jìn)

　　“特許經(jīng)營”模式古已有之，古代的鹽鐵專賣、廣東“十三行”，都帶有特許經(jīng)營的色彩。美國自1865年由勝家縫紉機(jī)公司掌握向全美銷售縫紉機(jī)的銷售權(quán)，便開始了特許連鎖經(jīng)營，發(fā)展至今有百余年的歷史，成為全球零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)廣泛采用的經(jīng)營組織形式。麥當(dāng)勞、肯德基、假日酒店等品牌，都是借助商業(yè)特許經(jīng)營的模式取得了成功。

　　在我國，特許經(jīng)營又叫特許經(jīng)營權(quán)，通常有兩種形式：

　　一是由政府機(jī)構(gòu)授權(quán)，準(zhǔn)許特定企業(yè)使用公共財產(chǎn)，或在一定地區(qū)享有經(jīng)營某種特許業(yè)務(wù)的權(quán)利，如準(zhǔn)許航空公司在政府規(guī)定的航線上，利用國有的機(jī)場設(shè)施，經(jīng)營客貨運業(yè)務(wù)；二是一家企業(yè)有期限地或永久地授予另一家企業(yè)使用其商標(biāo)、商號、專利權(quán)、專有技術(shù)等專有權(quán)利，按照合同規(guī)定，在特許者統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營活動，并向特許人支付相應(yīng)費用。

　　我國是全球擁有特許經(jīng)營體系最多的國家，整體上處于“散、小、差”的狀態(tài)，但主要集中在商業(yè)流通領(lǐng)域。2015年4月21日的國務(wù)院常務(wù)會議上，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下稱《管理辦法》)獲通過，決定開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力。國家明確了鼓勵和引導(dǎo)實施特許經(jīng)營的五大領(lǐng)域：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程。境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限(一般不超過30年)和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

　　在建筑垃圾資源化行業(yè)，特許經(jīng)營權(quán)早有實踐。

　　2009年，昆明市提出的《關(guān)于主城建筑固體廢棄物處置場的規(guī)劃意見》，對建筑垃圾處理場所的設(shè)置進(jìn)行規(guī)劃與布點，并采用特許經(jīng)營權(quán)和公開招標(biāo)相結(jié)合等方式鼓勵社會企業(yè)參與建筑垃圾資源化循環(huán)利用；今年，山東發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強城市建筑垃圾管理促進(jìn)資源化利用的意見》，實行特許經(jīng)營管理。各市、縣(市)應(yīng)依法將建筑垃圾資源化利用納入特許經(jīng)營管理，明確特許經(jīng)營準(zhǔn)入條件，通過公開招標(biāo)確定特許經(jīng)營企業(yè)，授予一定期限的特許經(jīng)營權(quán)。獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，享有本市、縣建筑垃圾的優(yōu)先收集權(quán)和使用權(quán)。

　　有專家表示，這種特許經(jīng)營不是政府人為設(shè)置的妨礙市場公平準(zhǔn)入的行政性管制措施，本質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會資本合作(PPP)的一種實現(xiàn)方式。

　　建筑垃圾資源化

　　緣何需要特許經(jīng)營權(quán)

　　建筑垃圾數(shù)量驚人，僅2015年我國產(chǎn)出的建筑垃圾就高達(dá)35.5億噸，預(yù)計2030年將達(dá)到73億噸。但對其處置的方式卻仍以堆放和填埋為主。在很多地區(qū)，垃圾填埋場已經(jīng)是滿負(fù)荷運行狀態(tài)。填埋、堆放的建筑垃圾在高溫、日照等作用下發(fā)生分解，產(chǎn)生粉塵和有害氣體，對空氣、水體等造成了污染。

　　可以說，我國建筑垃圾處置的情況不容樂觀。近年來，政府也逐漸認(rèn)識到建筑垃圾資源化處置的重要性，從中央到地方，政府有關(guān)部門先后出臺了一系列政策，以推進(jìn)建筑垃圾資源化處置工作。

　　但由于建筑垃圾的處置仍屬于公益性項目，利潤有限，且建筑垃圾成分復(fù)雜，資源化難度較大，因而鮮有企業(yè)愿意涉足。同樣，建筑垃圾資源化項目前期需投入巨額資金，如果由政府全額投資興建，資金方面略顯捉襟見肘。因此，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系的PPP模式成為了建筑垃圾資源化項目落地的重要模式。

　　雖然全國各地以PPP模式投資興建了不少資源化項目，但多是通過購買服務(wù)和股權(quán)合作的方式進(jìn)行。在很多專家看來，PPP模式雖然改革現(xiàn)有的投融資模式，創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)的運營模式，提高投資效率，但如果不能給予資源化企業(yè)以特許經(jīng)營的權(quán)利，恐怕PPP很難發(fā)揮出其特有的活力。

　　當(dāng)前，一方面，建筑垃圾違法傾倒事件時有發(fā)生，但資源化企業(yè)卻長期處于“吃不飽”狀態(tài)，無法取得足夠的建筑垃圾以維持運行；另一方面，建筑垃圾再生產(chǎn)品的銷路存在問題。大量的再生產(chǎn)品受標(biāo)準(zhǔn)缺失、社會觀念等原因所限，不被市場認(rèn)可和接受，企業(yè)生存后繼乏力?，F(xiàn)在許多以PPP模式運行的垃圾資源化項目之所以多依賴政府“輸血”維持生存，也正是由于缺乏“特許”的權(quán)利。

　　如果政府能在給予資源化企業(yè)稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、產(chǎn)品應(yīng)用、給予民營企業(yè)土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等扶持的同時，授予參加建筑垃圾資源化PPP項目的企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，將保證企業(yè)在某一地區(qū)內(nèi)的建筑垃圾拆除、收集、運輸、再生產(chǎn)品銷售等方面擁有絕對權(quán)利。這種排他性的權(quán)利，不僅可以整合資源，避免同類型企業(yè)間惡性競爭，更有利于保證資源化企業(yè)原料來源和產(chǎn)品銷路，進(jìn)而提升收益。

　　同樣地，如果社會資本方達(dá)不到與政府在特許經(jīng)營協(xié)議中約定的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求，政府有權(quán)收回其經(jīng)營權(quán)，并按照協(xié)議規(guī)定予能夠的懲罰，在一定程度上約束了企業(yè)的行為。如此，既提高了民營資本進(jìn)入建筑垃圾資源化行業(yè)的積極性，也為企業(yè)生存注入了更多的活力，將極大地推進(jìn)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

　　特許經(jīng)營方式落地

　　資源化項目仍需探索完善

　　有權(quán)威人士表示，特許經(jīng)營模式概念清晰、范圍明確、管理操作相對規(guī)范可行，更符合當(dāng)前國情現(xiàn)實，也有廣泛實踐基礎(chǔ)，便于各方面理解接受。為了加快調(diào)動我國規(guī)模巨大的社會資本的積極性，重點推進(jìn)特許經(jīng)營是一種符合國情的理性決定，大大調(diào)動社會資本的投資積極性，有利于擴(kuò)大民間投資，激發(fā)社會活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

　　當(dāng)前，已經(jīng)有城市以特許經(jīng)營的方式落地建筑垃圾資源化項目。浙江嘉興海寧建筑垃圾資源化處置項目已經(jīng)完成特許經(jīng)營權(quán)的談判，合作單位鴻翔環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司正在按照要求采購相關(guān)設(shè)備；河南信陽商城縣縣城規(guī)劃區(qū)建筑垃圾特許經(jīng)營處置權(quán)項目也于近日進(jìn)行了招標(biāo)。但在特許經(jīng)營權(quán)推進(jìn)的過程中，也存在著瓶頸問題亟待解決。

　　首先，特許經(jīng)營權(quán)從競標(biāo)到運營，體制機(jī)制不健全。建筑垃圾資源化涉及拆除、清運、回收、生產(chǎn)、銷售等多個環(huán)節(jié)，需要和環(huán)保、交通、市政、住建等多個政府部門產(chǎn)生聯(lián)系。特許經(jīng)營權(quán)前期招標(biāo)工作通常由一個部門負(fù)責(zé)，但在日后的運營和管理過程中，可能出現(xiàn)多個部門交叉監(jiān)管的情況。政出多門，特許經(jīng)營無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因而，需要國家層面出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范和約束政府與企業(yè)的行動，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，以保證競標(biāo)和后期運行的順暢。

　　其次，建筑垃圾資源化企業(yè)在提出獲取或競標(biāo)特許經(jīng)營權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)做好功課。建筑垃圾資源化項目的本質(zhì)仍是公益性項目，能否從中獲得期望的利潤，除了科學(xué)地運行外，也需要對項目的可行性進(jìn)行前瞻預(yù)測。企業(yè)應(yīng)對項目情況、產(chǎn)品市場、可得收益等多方面進(jìn)行調(diào)研后，充分考量自身實力，再選擇是否通過特許經(jīng)營的方式參與項目。特許經(jīng)營的方式并非萬能，因此需要企業(yè)提前做好功課，以此避免損失，使得投資不至于“打水漂”。

　　此外，政府在授予特許經(jīng)營權(quán)之前，也要充分考慮到企業(yè)是否具有相應(yīng)的實力，而不是僅僅關(guān)注投標(biāo)價格。建筑垃圾成分復(fù)雜，資源化處置需要企業(yè)擁有先進(jìn)的設(shè)備和足夠的技術(shù)能力。如果企業(yè)不具備相應(yīng)的資質(zhì)，即便政府在政策、資金上予以扶持，允許其進(jìn)行特許經(jīng)營，恐怕也很難持久。應(yīng)建立健全特許經(jīng)營權(quán)授予評價體系，綜合考量參與企業(yè)的資信情況、財務(wù)狀況、建設(shè)成本、企業(yè)業(yè)績、技術(shù)水平等因素，進(jìn)行綜合指標(biāo)測算，挑選最具實力的企業(yè)，進(jìn)而實現(xiàn)政府和企業(yè)的共贏。

　　不論是特許經(jīng)營權(quán)，還是PPP模式，在建筑垃圾資源化處置領(lǐng)域，我國政府和企業(yè)都缺乏實踐經(jīng)驗。因此，政府和企業(yè)需要對特許經(jīng)營權(quán)在建筑垃圾資源化PPP模式的運用方式進(jìn)行不斷的探索和完善，突破行業(yè)發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)飛躍式發(fā)展。